https://doi.org/10.57988/crig-2303
Mbusa
Maghulu Fabrice et Mbusa Kizito Gaucher
Résumé
La décentralisation a le vent en poupe depuis la
décennie 90. Depuis cette date, les États subsahariens ont entrepris des
réformes dans ce sens avec des objectifs qui constituent les enjeux majeurs de
cette politique publique, à savoir la participation des populations à la
gestion des affaires publiques locales les concernant d’une part et le
développement local d’autre part. Mais cette politique ne va pas de soi. Les Collectivités
locales qui disposent, en principe, d’une large autonomie politique,
administrative et financière continuent à subir le poids du pouvoir central qui
hésite, pour diverses raisons, de se dessaisir de ces prérogatives.
Cette étude qui s’intéresse à la décentralisation
constitutionnalisée en République Démocratique du Congo depuis 2006, porte un
regard descriptif et analytique autour de ces considérations. Dans un premier
temps, l’effort a porté sur le contour du concept constitutionnel avant de plancher
sur la dynamique proprement dite en relevant les points d’incertitudes et les
violations, par omission et par action, des cadres constitutionnel, législatif
et règlement y afférent.
Mots
clés : Décentralisation, avancées normatives, immobilisme, pressions
interne et externe
Abstract
The decentralization is in
gestation since the 90’s decade. Since that date, the sub-Saharan States have
undertaken reforms in this sense with as objectives which constitute the major
challengers of populations in the management of local public affairs concerning
them on the one hand. But this politics is not alone. The local chiefdoms which
dispose, in principle, of a large political, administrative and financial
autonomy continue to undergo the weight of the central power which hesitates,
for diverse reasons, to leave out these prerogatives.
This study which interests
itself in the Constitution alized Republic of Congo
since 2006, carries a descriptive and analytical regard round these
considerations.
In the first time, the
effort has brought to the term of constitution concept before stating in the
dynamics properly defined related to the points of incertitudes
and violations, by omission and by action, of the constitutional, legislative
frames, and its related legislation.
Keywords : Decentralization,
Introduction
|
L |
a décentralisation a le vent en poupe depuis les
années 90 en Afrique Subsaharienne[1].
À partir de cette date, des dynamiques de décentralisation ont émergé ou
se sont accélérés sur ce Continent. Au terme de ces processus, les
collectivités locales se sont progressivement vu octroyer une plus grande
autonomie politique et financière. Elles ont également bénéficié du
renforcement de leurs capacités administratives et managériales, devenu
un objectif prioritaire.
C’est,
en effet, sous le coup de boutoir de deux facteurs internes et externes[2]
que ces États ont entrepris des réformes. La finalité de celles-ci était d’ouvrir le
système politique afin d’assurer la participation, dans une perspective
démocratique, des populations à la gestion des affaires publiques d’une part et
de booster le développement local, d’autre part. À ce propos J.L. Venard écrit : « L’appui aux politiques de
décentralisation et à la gestion des municipalités africaines est devenu une
des priorités importantes de la communauté internationale, et les bailleurs de
fonds multilatéraux tels que la Banque mondiale, la CEE ou la BAD, ou
bilatéraux et notamment la France, y consacrent chaque année une part
croissante de leur aide »[3].
Cette question est
récente dans la science politique africaine et deux théories explicatives se
font concurrence. Il s’agit des théories normatives et des théories
analytiques.
Pour les théories
normatives, la décentralisation présente de multiples avantages. Les politiques
de décentralisation poursuivent des objectifs fondamentaux, à savoir
l’instauration de la démocratie locale, à servir d’adjuvant au développement
local et du maintien de la stabilité politique car elle accorde une large
représentation à tous les groupes sociaux dans l’expression de leurs besoins.
En effet, dans la
recherche sur le politique en Afrique, le local est souvent absent ou à peine
effleuré, s’apparentant du coup à un objet oublié voire délaissé par les
chercheurs. Certaines études existent, mais la plupart se focalise sur le
fonctionnement des régimes politiques ou encore sur l’administration. C’est ce
que constatent Th. Bierschenk et J.-P. Olivier de
Sardan quand ils notent que les travaux consacrés aux formes actuelles du
politique dans les États postcoloniaux d’Afrique se focalisent moins,
voire pas sur « le niveau local en tant qu’unité importante d’analyse
empirique, et préfèrent s’attacher à des élites nationales »[4].
Les approches analytiques
s’intéressent aux dynamiques et aux changements multiples engendrés par la
réforme. Certaines de ces études focalisent l’attention sur les rapports
existants entre le pouvoir central et les collectivités locales. D’autres
mettent la focale sur la gestion locale.
Toutes ces études
soulignent, à bien des égards, des éléments importants de ce thème sans pour
autant vider les questions qu’il soulève. Pour notre part, la réflexion va
porter sur l’expérience congolaise qui, depuis 2006, a procédé à une réforme
profonde de la gouvernance en instituant des Entités territoriales
décentralisées (ETD). Le constituant de 2006 a consacré la
décentralisation comme mode de gestion des ETD. L'article 3 de la constitution
dispose en effet : « [...] les entités territoriales
décentralisées sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les
organes locaux. Ces entités territoriales décentralisées sont : la ville,
la commune, le secteur et la chefferie. Elles jouissent de la libre
administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques,
humaines, financières et techniques».
Cette Constitution est un
pacte républicain trouvé après plusieurs années d’incertitudes politiques que
le pays a traversé. Le Constituant rappelle bien ces péripéties politiques
tortueuses quand il écrit :
« Depuis son
indépendance, le 30 juin 1960, la République Démocratique du Congo est
confrontée à des crises politiques récurrentes dont l'une des causes
fondamentales est la contestation de la légitimité des Institutions et de leurs
animateurs.
Cette contestation a pris
un relief particulier avec les guerres qui ont déchiré le pays de 1996 à 2003.
En vue de mettre fin à
cette crise chronique de légitimité et de donner au pays toutes les chances de
se reconstruire, les délégués de la classe politique et de la Société civile,
forces vives de la Nation, réunis en Dialogue intercongolais,
ont convenu, dans l'Accord Global et Inclusif signé à Pretoria en Afrique du
Sud le 17 décembre 2002, de mettre en place un nouvel ordre politique, fondé
sur une nouvelle Constitution démocratique sur base de laquelle le peuple
congolais puisse choisir souverainement ses dirigeants, au terme des élections
libres, pluralistes, démocratiques, transparentes et crédibles »[5].
Ce papier se limite à
analyser la dynamique de la décentralisation. A deux grands traits, il est
question des avancées qu’elle connaît mais aussi l’immobilisme dans lequel elle
stagne depuis la promulgation de l’Acte fondateur de la Troisième République et
la Loi-organique relative à ce processus.
1. Avancées constitutionnelle et
législative
La décentralisation est
définie comme tout processus de transfert d’activité ou de pouvoir d’un niveau
élevé (généralement étatique) à des collectivités territoriales [...] dotées
d’un certain degré d’autonomie de gestion[6].
Ainsi entendus, les
processus de décentralisation peuvent donner naissance à des formes d’Etat composite
de nature variée (régionale, fédérale). Il faut noter tout de suite que l’Etat
décentralisé est différent de l’Etat régionalisé et de l’Etat fédéral[7].
En ce sens, la
décentralisation est un mode d’organisation et de partage du pouvoir propice à
assurer, en principe, la démocratie et le développement local. Elle est fondée
sur la participation des populations à la vie socio-économique et politique
locale. Elle serait promotrice de la « bonne » gouvernance.
Il faut néanmoins faire
remarquer que le lien entre décentralisation, démocratie et développement local
n’est pas automatique. C’est ce que démontre nombres d’études analytiques. Le
transfert des compétences et des moyens réalisé par l’État central, du
reste partiel, au profit des collectivités territoriales répond moins à
l’objectif attendu, à savoir la gouvernance de proximité qui bénéficierait
davantage aux plus nécessiteux. Dans la plupart des cas, l’ancrage des
inégalités, des injustices locales et politiques éloignent les couches sociales
importances de la vie politique locale au bénéfice des notables locaux[8].
Cette réforme ne va pas
de soi, ce qui suscite certes des avancées, mais aussi des résistances au point
que le processus semble osciller entre deux attitudes socio-politiques
antinomiques : voulu par certains et craint par d’autres à la fois. Il est
voulu d’autant plus qu’il bénéficie d’une garantie politico-juridique
importante, à savoir la Constitution. Par contre, il est craint. Les multiples
hésitations dont le refus ou retard de passation de certaines lois
essentielles, l’application partielle ou non de certaines dispositions
constitutionnelles ou les révisions restreignant la libre administration
constitue autant d’entraves.
I.1. La réforme de 2006 : la constitutionnalisation de la
décentralisation
L’organisation
administrative de la RD Congo a déjà connu plusieurs réformes. Ces différentes
réformes avaient des portées juridiques différentes.
Pendant la colonisation
les réformes engagées notamment celles de 1888, 1895, 1908, 1910, 1912 et 1914
sur les districts et ses subdivisions ; 1933, 1957 et 1959 sur la création
des Chefferies des secteurs et des districts urbains. Ces derniers deviendront
les villes. Sur toute la ligne, ces différentes réformes avaient une portée
législative. Elles étaient consacrées par les lois organiques, susceptibles de
subir de changements faciles.
Les réformes qui seront
entreprises après la colonisation auront également ce cachet technique et
législatif. Il s’agit des réformes qui ont été engagées et qui ont oscillé entre décentralisation et
centralisation respectivement de 1960 à 1965, de 1977 à 1982, de 1993 à 2003 à
2006 et de 1965 à 1977.
Cependant, ces
différentes réformes avaient une portée technique et administrative et non
politique. C’est en substance ce que Jéthro Kombo Yetilo note quand il écrit
que : « Toutes ces réformes ont
principalement porté sur le nombre des entités territoriales [...], sur leur
statut juridique, et très souvent, sur leurs appellations respectives mais,
elles n’ont presque jamais été motivées par le souci d’en modifier le contenu
sociologique et de faire des entités territoriales des vrais acteurs de
développement »[9].
Contrairement à toutes
ces réformes techniques passées et dont le fondement était d’ordre législatif,
la réforme de 2006, elle, est d’ordre hautement juridique et politique. Elle
est consacrée par la Constitution du 18 février 2006. Elle occupe une place de
choix. Après la définition des socles idéologiques, de la symbolique de l’Etat
(Art. 1er) et l’énumération des Provinces (Art. 2), le principe de
la décentralisation est consacré par l’Article 3 de ladite Constitution.
L’inscription de cette
réforme dans ce texte de base constitue un renouveau et accorde par ce fait
même une attention soutenue à la réforme. La compréhension de cet intérêt
s’exprime bien par l’inscription de cette matière parmi celles frappées
d’interdiction de toute révision. C’est le fond de l’article 220 qui pose cette
sacralisation en ces termes :
«La
forme républicaine de l’Etat, [...], ne peuvent faire l’objet d’aucune révision
constitutionnelle. Est formellement interdite toute révision constitutionnelle
ayant pour objet ou pour effet de réduire les droits et libertés de la
personne, ou de réduire les prérogatives des provinces et des entités
territoriales décentralisées»[10].
Il s’agit des matières
hautement politiques qui constituent le noyau dur de la Constitution, des
valeurs cardinales sur lesquelles repose l’édifice institutionnel de la RD
Congo. Par ailleurs, la Loi-organique n°08/016 du 7 octobre 2008 portant
composition, organisation fonctionnement de ces entités territoriales
décentralisées ainsi que leurs rapports avec l’Etat et les provinces, vient
préciser le contenu du principe de libre administration et les relations avec
les autres niveaux de gouvernance que sont les pouvoirs centraux et les
provinces.
I.2. Avancée législative
Pour la mise en œuvre de
la décentralisation, la Constitution réfère expressément au législateur en ce
qui concerne certaines de ces dispositions.
Dans cette rubrique, il
faut noter l’avancée significative entre 2006 et 2015 en matière de production
législative. L’essentiel des lois attendues a été promulgué. Tout est censé
être dans l’ordre par suite de la promulgation des principales lois suivantes :
Ø
la
loi n°08/012 du 31 juillet 2008, portant principes fondamentaux relatifs à la
libre administration des provinces, telle que modifiée à ce jour.
Ø
la
loi organique n°08/015 du 07 octobre 2008, portant modalités d’organisation et
de fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de Province.
Ø
la
loi organique n°08/016 du 07 Octobre 2008, portant composition, organisation et
fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec
l’Etat et les provinces.
Ø
la
loi organique n°10/11 du 18 mai 2010, portant fixation des subdivisions
territoriales à l’intérieur des provinces.
Ø
la
loi n°010/010 du 27 août 2011 relative au code des marchés publics.
Ø
la
loi 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques.
Ø
la
loi organique n°15/015 du 25 août 2015 fixant le statut des chefs coutumiers
Ø
la
loi organisation n°016/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et
fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation
Cependant, il reste
d’autres lois qui sont aussi substantielles pour la décentralisation comme la
Loi sur la fonction publique, la Loi sur les services publics national,
provincial et local qui manquent à l’appel. La Constitution pose le principe de
distinction des fonctions publiques, à savoir la fonction publique nationale,
provinciale et locale. C’est le fond de l’article 194 de la Constitution qui
stipule : « Une loi organique
fixe l’organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir
central, des provinces et des entités territoriales décentralisées ».
Mais sur le plan factuel,
les dispositions constitutionnelles et législatives relatives aux ETD demeurent,
dans une large mesure, textuelles. Cette situation entraine l’immobilisme dans
la mise en œuvre du processus.
2. Immobilisme du processus de
décentralisation
La dynamique politique
impulsée depuis ne va pas de soi. Cette dynamique connaît des entraves qui
rappellent les actes ou les actions dont la tendance est le recentrage des
pouvoirs. L’essentiel observé concerne les multiples violations dont fait
l’objet la Constitution de 2006 et la Loi-organique du 7 octobre 2008 portant
organisation, composition et fonctionnement des Entités Territoriales
Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et la province
Ces manquements à la
Constitution et à cette Loi-organique ainsi qu’aux Lois subsidiaires précitées
sont des actes ou actions des gouvernants ou des gouvernés qui ont comme
finalité d’enfreindre une ou des dispositions de ce cadre normatif relatif à la
décentralisation. On se limite ici aux problèmes relatifs au respect de la
Constitution et de certaines Loi-organiques quant à la décentralisation. Ces
manifestations sont soit par omission, soit par action.
II.1. Incertitudes financières, politiques et sécuritaires
Il s’agit des points
noirs constituant des raisons avancées par les uns et les autres et qui minent
le processus de décentralisation enclenché depuis 2006. Ces contingences sont
de plusieurs ordres notamment financiers, politiques et sécuritaires.
La première de ces
raisons tient aux considérations financières. Il s’agit du coût qu’exige la
mise en œuvre de tout le processus au regard des capacités budgétaires
médiocres de l’Etat congolais. La RD Congo connaît une insuffisance chronique
de ses recettes. Cette faiblesse s’explique, dans une large mesure, par
l’effondrement des coûts des matières premières et du pétrole sur le marché international.
Il en résulte un budget
dérisoire incapable de faire face aux besoins énormes qu’éprouve le pays, un
vaste chantier où tout est en reconstruire ou à construire : « Dans
un Etat doté d’un budget de pauvre et où les anciennes provinces [et les ETD]
souffrent encore du manque ou de l’insuffisance des infrastructures [...], il
est paradoxal, [...], que l’on ait décidé l’éclatement d’entités difficilement
viables [...] »[11].
Dans ce contexte
d’absence de ressources pour couvrir tous ces besoins, l’option a été levée de
reporter les élections locales, municipales et urbaine au profit de la
présidentielle en vue de l’approche du dernier mandat du président en place.
La deuxième raison est
d’ordre sécuritaire. La décentralisation relance le débat déjà engagé avant
l’indépendance entre deux courants nationaliste et fédéraliste. Pour les
premiers, le Congo dans l’unité constitue le seul moyen de maintenir son unité
et de booster son développement intégral et harmonieux. Par contre pour les
seconds, le Congo géré dans sa diversité culturelle est le gage d’une
gouvernance à même de fédérer cette diversité dans l’unité. À en croire
P. Englebert[12], les gouvernants actuels
se reconnaissent et défendent la première thèse. Certes, la crainte que suscite
la décentralisation dans ce pays s’explique par cet attachement idéologique,
mais n’explique pas tout le problème. Si on voit bien, les politiques actuels
se réclament de plusieurs horizons idéologiques trop rapprochés, mais qui se
combattent. Ce même constat a été fait par le Centre d’Études Politiques
de Kinshasa : « La ressemblance des idéologies laisserait penser au
rapprochement de ces partis. Il n’en est rien car ces formations aux idéologies
proches se combattent au lieu de coaliser pour former un bloc solide »[13].
La troisième raison qui
rentre dans le lot explicatif est d’ordre politique. Ici, le débat que soulève
l’organisation des élections locales, municipales et urbaines est cantonné dans
une perspective de gain politique. Il
s’agit alors d’une stratégie à laquelle recourt d’un côté la majorité et de
l’autre l’opposition. Pour la Majorité, l’organisation de ces élections devait
passer avant les autres scrutins pour vider les arriérés électoraux passés.
Pour les membres de l’opposition, la présidentielle figure dans la ligne de
mire afin d’éviter le « glissement » caressé par la première tendance
politique. L’Accord de la Saint Sylvestre 2016 a levé l’option en priorisant la
présidentielle couplée aux législatives provinciales et nationales. Le chapitre
IV dudit Accord est expressif à cet égard : « Les parties prenantes
conviennent sur l’organisation des élections en une seule séquence
présidentielle, législatives nationales et provinciales au plus tard en
décembre 2017 »[14].
II.2. Violations par omissions
Il s’agit également des
stratégies politiques sous forme d’actes ou des décisions « décentralicides »
passés ou prises par des gouvernants. Leur essence est de compromettre, par
omission et par action l’autonomie des ETD.
Sans créer de vide,
pourtant, l’inexistence de cette loi assure le maintien et, par-là, la mainmise
du pouvoir central sur les espaces locaux et les autorités locales. Les
autorités centrales tablent sur la restauration et la consolidation de
l’autorité de l’Etat dans des zones qui leur échappaient pendant plusieurs
décennies. Ces considérations hypothèquent la mise en œuvre effective de la
décentralisation qui « semble à bien des égards porteuse de risques d’une
nouvelle crise de la gouvernance, à même de porter un coup à la fragile stabilité
du pays »[15]. Cette crainte exprimée
sert de justificatif aux autorités centrales qui continuent à maintenir, tant
bien que mal, ces espaces territoriaux dans son giron : « [...], un
relâchement du contrôle du pouvoir central sur certaines entités décentralisées
pourrait être exploité par les États limitrophes –avec lesquels le Congo
entretient des relations complexes et fluctuantes – pour y exercer leur
influence »[16]. La non-organisation des
élections locales, municipales et urbaines justifient le maintien des exécutifs
locaux dépendant de Kinshasa. En fait, les autorités urbaines, communales et
des secteurs sont nommés en tenant compte du critère partisan et du degré de
militantisme au sein de la Majorité présidentielle actuelle. Il en résulte une
politisation de l’Administration, péché contre le principe d’apolitisme de ce
bras séculier de l’Etat censé défendre et promouvoir l’intérêt général.
Pour ces autorités
centrales, on le voit ainsi, la décentralisation est perçue comme politique
d’éloignement des espaces territoriaux non capturés et donc dangereuse à
l’unité nationale.
Par voie de conséquence,
les ETD ne disposent pas de fonction publique. Le personnel qui travaille dans
les différents services dépend, hiérarchiquement, de différents ministères. Les
Maires, les bourgmestres, les chefs de secteurs sont nommés par le ministre de
l’Intérieur et révoqués, principe de parallélisme de compétence oblige, par la
même autorité.
La réhabilitation du
ministère de la décentralisation confié à Salomon Banamuhere
dans l’équipe gouvernementale Matata Ponyo puis à Azarias Ruberwa Manywa dans le gouvernement de Samy Badibanga
(décembre 2016-avril 2017) et de Bruno Tshibale après
son éclipse des gouvernements de Adolphe Muzito
confié à Antipas Mbusa Nyamwisi,
n’est pas sans raison. Pour certains observateurs, la stratégie consisterait à
calmer ou à temporiser l’ardeur voire la fronde des forces politiques
fédéralistes, régionalistes voire « autonomistes »[17] dont le Rassemblement
Congolais pour la Démocratie, le Congrès National pour la Défense du Peuple
(CNDP) et le Mouvement du 23 mars 2009 (M23) qui défendent mordicus l’idée d’autonomie et de création des entités ou
circonscriptions administratives homogènes[18].
C’est aussi la même
situation en ce qui concerne la loi sur les services publics national,
provincial et local. Loin de disposer des services spécifiques et qui tiennent
comptent des réalités de chaque entité, celle-ci fonctionnent encore avec les
services rattachés aux ministères centraux. Les compétences locales reconnues
aux ETD définissent les affaires locales et les services publics qui devaient
être créés à cet effet.
Il en est de même de la
Loi sur la répartition du patrimoine immobilier et mobilier. Ce patrimoine
parfois d’ailleurs inexistant ou vétuste rappelant l’époque coloniale notamment
dans les secteurs et les chefferies, relève du domaine public de l’Etat et est
géré par le pouvoir central. Les agents travaillent dans des bureaux vétustes
et exigus et parfois sans mobilier adéquat et fourniture. On trouve également
des bureaux des services urbains, communaux disséminés dans les villes ou les
communes. Cette dispersion des services ne permet pas la coordination des
actions et le contrôle des agents qui se comportent parfois comme des
« électrons libres » et exerçant des activités libérales. Les heures
d’arrivée et de sortie, quand bien même règlementées, ne sont pas, dans la
plupart des cas, respectées par les agents. Ceux-ci se pointent au service
tardivement et rentrent tôt. Et à propos de ceux qui y restent un peu plus
longtemps, le peuple dit qu’ils font huit heures au travail et non de travail.
Entre 2006 et 2015, la
priorité semble avoir été accordée à la consolidation du pouvoir central,
plutôt qu’à la mise en place des institutions locales[19], une question de survie
de l’Etat[20]. La part réservée aux
investissements est dérisoire, voire inexistante. Le dindon de la farce est,
dans ce cas, la conjonction décentralisation-services sociaux.
II.3. Violations par actions
Il s’agit ici des
stratégies politiques sous forme d’actes ou des décisions « décentralicides »
passés ou prises par des gouvernants. Leur essence est de compromettre
l’autonomie des ETD.
La première des
stratégies a été le report sine die
des élections locales, urbaines et municipales. La première législature est
arrivée à sa fin sans que ces élections aient été organisées (2006-2011). La
deuxième législature vient de finir sans certitude sur la tenue ou
l’organisation de ces élections. Pourtant la Décision controversée
n°001/CENI/BUR/15 du 12 février 2015 les fixaient au 25 octobre 2015 pour les
Conseillers communaux et de secteur et chefferie et au 20 janvier 2016 pour les
Conseillers urbains, Bourgmestres et chefs de secteur alors que celles des
Maires et Maires adjoints étaient prévues le 7 mars 2016.
Ces arriérés électoraux
font objet de controverses dans la classe politique congolaise. Pour plusieurs
raisons évoquées, ces élections font objet de report. Si entre 2006 et 2015, la
raison était d’ordre sécuritaire et financière, l’après 2015 penche pour des
considérations d’ordre politique. Les stratèges de la majorité actuelle ont
bien compris que l’organisation de ces élections dans ce vaste pays et
disposant d’infrastructures délabrés parfois inexistantes, favoriserait le
maintien du chef de l’Etat au poste au-delà du mandat constitutionnel. Le
« glissement » politique s’imposerait à tous, question de vider ces
arriérés et continuer ainsi avec le processus au niveau provincial pour
terminer par les nationales dont la présidentielle. Même si le calendrier
controversé de la CENI de février 2015 susmentionné projetait la
présidentielle, les préalables posés par cet organisme électoral faisaient
craindre le non-respect de ce chronogramme.
Au terme de cette
réforme, le pays sera constitué de 1433 entités territoriales décentralisées
(ETD) dont 97 villes, 336 communes urbaines, 267 communes rurales, 474 secteurs
et 259 chefferies, sans compter le personnel politique des institutions locales
estimé à 40 948 personnes[21], des échevins urbains,
communaux et pour les secteurs et chefferies estimés aussi à 2963[22].
Pour ces différentes
raisons, aucune de ces élections n’a été organisée jusqu’à présent. Les raisons
évoquées sont diverses pour les uns et pour les autres. Quoi qu’il en soit les
arguments avancés dénotent d’une carence de programmation et de priorisation.
Pour les uns il faut commencer par les arriérés électoraux alors que pour
d’autres, il convient de débuter par les élections provinciales et pour
d’autres encore par les présidentielles et législatives nationales. Mais la
conjoncture politique actuelle semble trancher pour l’absence de volonté
politique. Dans tous les cas, cette conjoncture joue à l’avantage de la
Majorité actuelle.
La non-organisation de
ces élections entraine de facto le maintien
des autorités locales inféodées par conviction ou non au Gouvernement de
Kinshasa. Pendant la première législature en effet, la stratégie aurait été
« vaut mieux tenir que courir » pour sauvegarder la paix chèrement
acquise. Actuellement, la stratégie semble être de « solder les
arriérés » du cycle électoral entamé en 2006 par l’organisation des
élections locales, municipales et locales » mettant dans le point de mire
le « glissement ». Les contraintes que pose le calendrier électoral
référencié peuvent s’y accommoder.
Deuxième compromission
par action est le refus de toute retenue à la source par les provinces de 40 %
de recettes à caractères nationales telle que prévue par la Constitution.
Contrairement à ce prescrit, le pouvoir central procède à la rétrocession de
moins de 40 %. L’absence de l’application de cette disposition entraîne des
répercussions sur les sommes que les provinces devaient, à leur tour,
rétrocéder aux ETD, soit 16 % de l’ensemble. À défaut de cette somme
attendue au niveau des ETD, celles-ci bénéficient des rétrocessions « sur
mesure » et « sur volonté » des exécutifs provinciaux. Pourtant
la Loi-organique détermine les critères de répartitions (capacité extractive et
poids démographique). Dans son rapport, la Banque mondiale pointe du doigt la
modicité de cette rétrocession en faveur des ETD. On peut y lire en effet,
« il se dégage d’une manière générale que les provinces ne transfèrent que
des montants insignifiants aux ETD »[23]. C’est le même constat
auquel aboutit Pierrot Mamba quand il écrit que « Les 11 provinces
finissantes n’ont eu de cesse de réclamer la rétrocession de 40 % des recettes
nationales, bloquées à Kinshasa. Mais à leur tour, elles ont reproduit le même
schéma aux entités décentralisées en bas de l’échelle »[24]. Les ETD sont ainsi le
parent pauvre.
Dans la même veine, la
Loi organique n° 16/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et
fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation est venue compléter
l’arsenal juridique en la matière. La Caisse Nationale de Péréquation instituée
par le Constituant vise à corriger les déséquilibres de développement causés
par la politique de décentralisation. Les Collectivités ne disposent pas des
mêmes moyens et capacités, ce qui occasionnent un développement différent dans
ces Collectivités. Pour pallier cette difficulté, la Caisse de Péréquation qui
finance les projets de développement dans ces entités pourvoit à ce
déséquilibre. Mais sa mise en application peine à être effective privant ainsi
les ETD des fonds indispensables au financement de leur investissement. Ces ETD
se contentent de subvenir aux besoins institutionnels des administrations
locales et se passer, bon gré malgré, peut-être, des actions de développement
aux initiatives socio-économiques privées. En effet, la population attend des
ETD divers services qui sont de leurs compétences. Toutefois, les ETD ne
disposent pas encore du pouvoir d’initiative et de décision, ni de ressources
humaines, financières et techniques pour assumer les responsabilités que leur
reconnaissent déjà les lois adoptées en matière de décentralisation. Les ETD
n’ont pas d’administration propre et ne fonctionnent qu’avec les services
déconcentrés de l’Etat mis en place après la réforme réalisée par l’Ordonnance
n°88/027 du 18 mars 1982.
Au bout du compte, la
démission de l’Etat ne passe pas sans conséquence sur la représentation que se
font les populations de l’Etat éloigné et moins soucieux des aspirations des
populations. Là on retombe dans le paradoxe néo-libéral de l’Etat censé se désengager
progressivement pour se recentrer sur ses activités traditionnelles d’une part
et, d’autre part, l’appel à cet Etat dans un contexte de marasme politique et
socio-économique après plusieurs années de conflit déstructurant.
II.4. Pressions interne et externe
Si la réforme est
invoquée, son objectif semble être de servir une cause politicienne, à savoir
le glissement politique au profit des gouvernants actuels. Le débat a été en
effet vif entre l’actuelle majorité présidentielle d’un côté et l’opposition de
l’autre autour de la question des élections. Pour la première, il fallait vider
les arriérés électoraux dont les élections urbaines, municipales et locales.
Par contre pour l’opposition, la priorité demeure l’organisation des élections
nationales particulièrement la présidentielle avant la fin 2016. L’élection
présidentielle était attendue en effet à cette période. Mais pour plusieurs
raisons économique, sécuritaire et dont la principale semble politique, cette
élection n’a jamais eu lieu. Le manque d’organisation de cette élection met,
sur le plan constitutionnel et légal, le Président Joseph Kabila qui vient
d’épuiser le nombre des mandats constitutionnellement reconnu, en porte en
faux. L’opinion nationale et internationale ont cru la sortie de crise dans la
l’Accord du 31 décembre 2016 trouvé entre les forces vives et politiques de la
RD Congo sous la facilitation de la Conférence Épiscopale Nationale du
Congo (CENCO). Cet Accord dit de la Saint Sylvestre connaît cependant une
application sur mesure de la part de la Majorité politique acquise à la cause
de l’actuelle président de la République, Joseph Kabila Kabange,
voilant à peine la volonté de ce les congolais appellent maintenant
« glissement politique ». Comme dans un jeu de ping pong, les différents acteurs
politiques se rejettent la responsabilité et hypothèque à coup sûr le processus
électoral. La recherche du positionnement avantageux - conservation du pouvoir
pour les uns, alternance et accession au pouvoir pour les autres – n’augure pas
une issue souhaitée et à courte échéance. Les hésitations des uns et des autres
de trouver un modus vivendi n’a fait
que créer des incertitudes susceptibles de plonger le pays dans une impasse
politique[25]. L’envoyé spécial des
Etats-Unis d’Amérique dans la région des Grands Lacs avait tiré la sonnette
d’alarme avant l’échéance en question. Thomas Perriello
soutient que «les obstacles majeurs à la tenue d’élections d’ici fin 2016 sont
d’ordre politiques et non pas techniques»[26] avant de
poursuivre : «Les efforts déployés par le gouvernement Kabila pour
fermer l’espace civique et reporter le début des préparatifs de scrutin font
craindre que Kabila n’ait l’intention de s’accrocher au pouvoir au-delà de son
mandat constitutionnel qui s’achève en décembre»[27]. Ce diplomate redoutait
la crise politique et institutionnelle qui se profilait en RDC alors que le
pays ne parvenait pas à se préparer aux élections présidentielle et
législatives de novembre 2016.
Cette crise semblait
trouver un dénouement politique mutuellement acceptable avec la convocation du
dialogue, malheureusement mis à rude épreuve par une frange de l’opinion
publique nationale et internationale au motif de sa non-inclusivité de toutes
les forces socio-politiques dont le Rassemblement des forces politiques et
sociales sous la conduite de Etienne Tshisekedi.
Le dialogue de la Cité de
l’OUA mené sous la facilitation de Edem Kodjo a
débouché sur la signature d’un Accord le 18 octobre 2016, accord qui sera
récusé pour la raison sus invoquée d’une part et, d’autre part, pour le
cautionnement du « glissement » politique en faveur du président J.
Kabila. Cet accord fixe en effet les élections présidentielles au mois d’avril
2018.
La convocation du
dialogue au Centre Interdiocésain de Kinshasa sous la médiation de la
Conférence Épiscopale Nationale du Congo (CENCO), que d’aucuns ont
qualifié de dernière chance, s’est penchée sur la question en intégrant les
forces socio-politiques non-signataires de l’Accord de la Cité de l’OUA dont le
Rassemblement. Le 31 décembre 2016, après discussions, l’Accord a été trouvé et
signé, Accord dit de la « Saint Sylvestre ». Au-delà des points
positifs qui figurent aux Chapitres I, II, III, IV et V[28], les élections locales,
municipales et urbaines sont reportées, sans plus de précisions, en 2018. Et
les différentes parties prenantes se complaisent en demandant à la CENI et au
Gouvernement de la République de prendre toutes les dispositions requises à cet
effet.
Conclusion
La Constitution du 18
février 2006 lève l’option pour une gouvernance décentralisée au profit des
Entités Territoriales Décentralisées. Ces Collectivités sont dotées, en
principe d’énormes pouvoirs pour répondre aux impératifs politiques de
démocratie et de développement de ces entités. Cependant, la mise en œuvre de
ce processus se heurte à d’innombrables obstacles au point que la réforme
semble être crainte et aimée ou souhaitée à la fois, le juste milieu étant
impossible. L’incertitude grandit lorsqu’on s’aperçoit de la ligne de conduite
des acteurs politiques.
Sur le plan textuel, la
politique de décentralisation consacrée par la Constitution constitue une
première innovation importante contrairement aux différentes réformes qu’a connues
la RD Congo. La réforme impulsée par cette Constitution bénéficie d’une
protection politique et juridique relative. Ce texte fondateur et les lois
relatives à cette politique font objet de violations par action ou par omission
des violations. C’est particulièrement vrai pour les dispositions
constitutionnelles relatives à la politique de décentralisation consacrée par
elle.
Dans cet Acte fondateur
de la Troisième République, les dispositions relatives à cette politique
publique qu’est la décentralisation souffrent d’une application sur mesure et
sur volonté des forces du courant unitariste qui tiennent actuellement les
rênes du pouvoir. Par ailleurs, les forces fédéralistes revendiquent la mise en
œuvre effective de la politique de décentralisation telle qu’instituée. Dans
ces conditions, le processus se trouve dans une phase contrastée. Pour les
raisons évoquées ci-haut la décentralisation est crainte pour les uns et,
voulue pour les autres. Le processus de décentralisation est plus qu’embourbé
et hypothèque la démocratie et le développement local.
Par ailleurs, la capacité redistributive des
administrations locales est réduite, parfois nulle voire inexistante. Les
quelques actions posées par les autorités locales sont réduites et ponctuelles.
Par ailleurs, les
hésitations du pouvoir central et des institutions provinciales à se dessaisir
d’une partie de leur prérogative aux motifs sécuritaire, financier, technique,
cautionnent l’enlisement du processus consacré. Il en résulte, de facto, la mainmise du pouvoir central
et provincial sur les administrations locales qui, comme dans le passée,
continuent à subir le poids de ces deux pouvoirs au dépends du développement
local.
Bibliographie
I.
DOCUMENTS
CONSTITUTIONNELS ET LÉGAUX
JOURNAL
OFFICIEL DE LA RD CONGO, 54ème année, n° spécial du 27 février 2013
JOURNAL
OFFICIEL DE LA RD CONGO, 52ème année, n°3 du 1er février
2011
JOURNAL
OFFICIEL DE LA RD CONGO, 49ème année, Numéro spécial du 10 octobre
2008
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www.radiookapi.cd posté le 26 février 2016
www.radiookapi.net le 12 février 2016 et consulté le 15
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www.radiookapi.net le 12 février 2016 et consulté le 15
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www.radiookapi.net le 6 avril 2015 et consulté le 23
février 2016.
www.leptotentiel le 1er janvier 2017
[1]
Sawadogo, R. –A, L’État africain
face à la décentralisation. La chaussure sur la tête, Paris, Karthala-Club
du Sahel, 2001, p. 9 ; Cf. Mback, C., Démocratisation
et décentralisation : Genès et dynamiques comparés des processus de
décentralisation en Afrique subsaharienne, Paris, Karthala, 2003, p.
[2] Matagne, G., Les défis de la décentralisation pour la
coopération au développement. À partir de l’exemple de la République
démocratique du Congo, Policy Brief, n°5,
janvier 2012, pp. 1-4.
[3] Venard,
J. -L., « Bailleurs de fonds et développement local », in Jaglin, S et
Dubresson, A, (dir de), Pouvoirs et cités
d’Afrique noire : décentralisations en question, Karthala, 1993.
[4] Bierschenk, Th. et Olivier de Sardan, J.-P.,
« Les arènes locales face à la démocratisation et à la décentralisation.
Analyses comparatives en milieu rural béninois », in Bierschenk,
Th. et Olivier de Sardan, J.P., Les pouvoirs au village. Le Bénin
rural entre démocratisation et décentralisation, Paris, Karthala, 1998, p.
11.
[5] Cfr. Exposé de motifs de la Constitution du 18 février
2006
[6] Burdeau V. G., Traité
de science politique, Paris, Vol. II, 1967, p. 355 s ; Troper M. et
Chagnollaud D., Traité international de
droit constitutionnel. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, T2, p. 64.
[7] Muhindo Malonga T., Droit constitutionnel et institutions politiques : Théorie
générale du Droit, Presses Universitaires du Graben, Butembo, 2006, p.
[8]
Birschenk Th.et Olivier de Sardan J.-P., Les
pouvoirs au village. Le Bénin rural entre démocratisation et décentralisation,
Paris, Karthala, 1998, p. 12. ; CERVL, Les
Pouvoirs locaux à l’épreuve de la décentralisation, Pedone, PP.1-57,
112-127, 151-165, 253-255
Finken
M., Communes et Gestion Municipale au
Cameroun, Presses du Groupe Saint – François, janvier 1996, 348 p.
[9] Kombo Yetilo, J., « La sous-administration
territoriale en République démocratique du Congo. Etat des lieux et
perspectives, Pyramides, 19/2010, p. 105-128.
[10] Ibidem, p.
73.
[11] Nouvelles provinces : dangereuse
distraction !, Le Phare, 9 mars
2015.
[12] Englebert, P., « Dérecentralisation, incertitude
et despotisme de proximité en République Démocratique du Congo », Papier
préparé pour le projet RDC-Provinces-Décentralisation du RAC, Belgique,
Première version, mars 2011, pp. 1-23.
[13]Obotela Rashidi, N. et al., Les partis politiques
congolais en question. Plaidoyer pour des structures durables et organisés, Centre d’Études Politiques et
Fondation Konrad Adenauer, Juillet-Décembre 2013, pp. 2-45. Le nombre des
partis politiques recensé la veille des élections de 2011 par le ministère de
l’Intérieur envoisinait 300 !
[14] Accord de la Saint Sylvestre 2016 consulté sur www.leptotentiel le 1er janvier 2017 (document non officiel.
[15] Luntumbue, M., RDC : Les enjeux du redécoupage
territorial. Décentralisation, équilibres des pouvoirs, calculs électoraux et
risques sécuritaires, Les Rapports du GRIP, 2016/16, pp. 1-21.
[16] Idem.
[17] Le pays renferme des forces socio-politiques
fédéralistes.
[18] C’est le cas de « Mulenge » dans le
Sud-Kivu. Lire à ces propos le programme politique du RCD, les cahiers de
charge du CNDP et du M23, mot des Banyamulenges en 2008 lors de la Conférence
sur la Paix et le développement du Nord et Sud-Kivu. Ils existent aussi
d’autres forces fédéralistes, voire « autonomistes »
[19] Muzito, A., « Nouvelles provinciales et élections
locales : la faillite de l’Etat, la vérité en chiffres », Le Phare, 20 avril 2015.
[20] Lors du Colloque Coorganisé par l’Observatoire de
Décentralisation, de l’Administration et de la Gouvernance (ODAG-UCG) et la
Cellule d’Appui Politologique Afrique-Caraïbe (CAPAC-Ulg) en 2010 à Goma à
l’intention des autorités politico-administratives et les députés à Goma au
Nord-Kivu, le ministre de Muthethe Mundenga avait affirmé que les efforts des
institutions provinciales est d’ordre de survie institutionnelle.
[21] Muzito, A., « Op cit », 20 avril 2015.
[22] Luntumbue, M., Op.
Cit., Rapport GRIP, 2016/10, p. 15.
[23] Banque Mondiale, Analyse
de la situation administrative et financière et de livraison des services publics
des entités territoriales décentralisées (ETD). Étude de cas : Les
Provinces du Bandundu, du Katanga et de la Province orientale, Rapport n°
68553-zr, 28 février 2011, p. 33.
[24] Mambaya, P., Les raisons de l’échec prévisible du
découpage en RDC, Congo 24, 3 avril
2015.
[25] La troisième voie représentée par Germain Kambinga et
qui semble emporté la Majorité Présidentielle penche sur une transition d’au
moins 18 mois. Le Rassemblement des forces politiques et sociales (aile
Lumbi-Felix Tshisekedi)
[26] Posté sur www.radiookapi.net le 12 février 2016 et consulté le 15 février 2016
[27] Posté sur www.radiookapi.net le 12 février 2016 et consulté le 15 février 2016
[28] Lire les chapitres III et IV de